Projet de loi confortant le respect des principes de la République - Article 21

Le 9 décembre 2020, le gouvernement a présenté son Projet de loi confortant le respect des principes de la République.

L'article 21 de ce projet de loi prévoit que la scolarisation soit obligatoire pour les enfants de 3 à 16 ans. Ce projet est accompagné d'une étude d'impact visant à justifier cette mesure.

Cet article annonce l'impossibilité de choisir d'instruire ses enfants à domicile sauf pour quatre motifs particuliers.

L'autorisation d'instruire à domicile ne peut être accordée que pour les motifs suivants, sans que puissent être invoquées les convictions politiques, philosophiques ou religieuses des personnes qui sont responsables de l'enfant :

1° L'état de santé de l'enfant ou son handicap ;

2° La pratique d'activités sportives ou artistiques intensives ;

3° L'itinérance de la famille en France ou l'éloignement géographique d'un établissement scolaire ;

4° L'existence d'une situtation particulière propre à l'enfant, sous réserve que les personnes qui en sont responsables justifient de leur capacité à assurer l'instruction en famille dans le respect de l'interêt supérieur de l'enfant ;

Article 21 du projet de loi

L'exclusion des motifs politiques, philosophiques ou religieux est extrêmement large. Le choix d'une pédagogie alternative relève-t-elle d'un motif philosophique ? Pourquoi serait-il possible d'inscrire ses enfants dans une école confessionnelle privée s'il est impossible de faire ce choix pour instruire en famille ? Si l'ensemble de l'instruction est conforme et n'est pas contraire aux valeurs de la République pourquoi cela poserait-il problème ?

La laïcité s'applique aux institutions publiques et non aux individus ; dans les rapports entre l'Etat (ou ses représentants dans l'exercice de leurs fonctions) et les citoyens elle s'exprime par le respect de la liberté de culte et la non-discrimination confessionnelle.

Les trois premiers motifs cités sont ceux qui permettent l'obtention du CNED réglementé et n'ont donc pas trait à l'instruction en famille. Le quatrième motif est très vague et pourrait donner lieu à des discriminations arbitraires et donc un problème d'égalité de traitement.

L'étude d'impact prévoit la rescolarisation de 29 000 enfants (en page 225) sur les 45 661 déclarés cette année soit 63,5 %. Et ceci sans avoir pu étudier la fameuse demande des familles que cet article mettrait en place puisqu'elle n'existe par définition pas encore.



Le Conseil Constitutionnel n'a pas encore eu à statuer dans des cas impliquant l'instruction en famille comme composante de la liberté d'enseignement, néanmoins le Conseil d'Etat s'est déjà exprimé sur le sujet.

Le principe de la liberté de l'enseignement, qui figure au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, implique la possibilité de créer des établissements d'enseignement, y compris hors de tout contrat conclu avec l'Etat, tout comme le droit pour les parents de choisir, pour leurs enfants, des méthodes éducatives alternatives à celles proposées par le système scolaire public, y compris l'instruction au sein de la famille.

Conseil d'Etat - Décision du 19 juillet 2017 n°406150




En ce qui concerne le projet de loi confortant le respect des principes de la République, le Conseil d'Etat a rendu un avis sur celui-ci et donc sur cet article 21.

Mais en tout état de cause, la suppression du droit de choisir d'instruire un enfant au sein de la famille, qui restreint une liberté de longue date reconnue par la loi aux parents, même si elle n'a jamais été utilisée que par une petite minorité d'entre eux (environ 0,4 % des enfants d'âge scolaire en 2018-2019), doit être apprécié au regard de sa nécessité, de son adéquation et de sa proportionnalité au regard des difficultés rencontrées et de l'objectif poursuivi.

Conseil d'Etat - Avis du 9 décembre 2020

C'est l'expression du fait que les atteintes portées à l'excercice d'une liberté doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis. Le Conseil Constitutionnel l'a encore rappelé dans sa décision n°2020-800 DC en date du 11 mai 2020 sur la Loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.



Le projet de loi est accompagné d'une étude d'impact qui explique les raisons et conséquences des articles présentés. Cette étude d'impact ainsi que plusieurs documents, déclarations et statistiques officiels permettent d'évaluer la pertinence et le bienfondé de cet article 21.


1. IEF et petits fantômes de la République


C'est un scandale de ne pas voir ces petits "fantômes" de la République ni à l'école laïque, ni à celle sous contrat et ni même à l'école hors contrat.

Gérald Darmanin - Le Figaro 17.11.20


[...]l'instruction à domicile. Comment la contrôle-t-on ? Son contrôle est mal fait, non par la faute des agents de l'éducation nationale, mais tout simplement parce qu'on ne connaît pas la base des enfants concernés. Dire que toutes les mairies connaissent tous les enfants qui doivent être scolarisés dans leur ressort et peuvent déclencher un contrôle relève du voeu pieux. [...] ]il ne peut y avoir de contrôle de l'instruction à domicile si l'on ne connaît pas les enfants qui sont instruits à domicile.

Gérald Darmanin - 17.12.20 - Commission spéciale AN

Ces déclarations donnent l'impression que les enfants instruits à domicile sont inconnus des services de l'Etat et invisibles. L'étude d'impact présente pourtant l'exact inverse puisque qu'on y trouve le nombre d'enfants instruits à domicile à l'unité près et qu'il y est rappelé le cadre légal actuel (notamment les articles L131-5 et L131-10 du code de l'éducation) qui en fait un des modes d'instruction les plus contrôlés de France !

Par ailleurs, au cours de l'année scolaire 2018-2019, 47,1 % des 35 965 enfants instruits dans la famille étaient inscrits au CNED en classe à inscription réglementée (inscription après avis favorable du DASEN), soit 16 957 enfants, tandis que 52,9 % étaient instruits dans la famille en dehors d'une inscription réglementée au CNED, soit 19 008 enfants.

Etude d'impact - page 212


Les personnes responsables d'un enfant soumis à l'obligation scolaire définie à l'article L. 131-1 doivent le faire inscrire dans un établissement d'enseignement public ou privé, ou bien déclarer au maire et à l'autorité de l'Etat compétente en matière d'éducation, qu'elles lui feront donner l'instruction dans la famille. Dans ce cas, il est exigé une déclaration annuelle. Les mêmes formalités doivent être accomplies dans les huit jours qui suivent tout changement de résidence ou de choix d'instruction.

Code de l'Education - L131-5

Les parents déclarent donc chaque année les enfants instruits en famille auprès de la maire et de l'académie dont ils dépendent. Les services de l'Etat connaissent donc le nombre d'enfants instruits en famille ainsi que leur identité et leur adresse !

Certains reçoivent même annuellement un rappel de l'académie indiquant de ne pas oublier de faire ces déclarations s'ils souhaitent poursuivre l'instruction en famille.

Tous les enfants instruits en famille sont connus des services de l'Etat. Pour enrayer le phénomène des enfants non-déclarés, l'article 21 se trompe de cible car ce ne sont pas ceux instruits en famille.




2. IEF : évolution et amalgames


Par ailleurs, au cours de l'année scolaire 2018-2019, 47,1 % des 35965 enfants instruits dans la famille étaient inscrits au CNED en classe à inscription réglementée (inscription après avis favorable du DASEN), soit 16957 enfants, tandis que 52,9 % étaient instruits dans la famille en dehors d'une inscription réglementé au CNED, soit 19008 enfants.

Les chiffres provisoires pour l'année 2020-2021 permettent de constater que l'augmentation des effectifs se poursuit avec 62398 enfants qui reçoivent l'instruction dans la famille (+73,5% par rapport à 2018-2019), dont 45661 enfants instruits dans la famille hors CNED en classe à inscription réglementée et 16737 enfants inscrits au CNED réglementé. Ces données, au 24 novembre 2020, incluent cependant les enfants âgés de trois é cinq ans à la suite de l'abaissement de l'instruction obligatoire à compter de la rentrée scolaire 2019, soit 17009 enfants.

Etude d'impact - page 212

Cette section de l'étude d'impact mélange beaucoup de chiffres et cite en même temps le CNED à inscription réglementée et les enfants instruits en famille alors que le cadre légal n'est pas le même. La comparaison qui permet d'afficher une augmentation de 73,5% est faite avec l'année 2018-2019 et non 2019-2020 ce qui fait artificiellemt gonfler ce pourcentage avec les enfants de trois à cinq ans. Tout cela est également à remettre en perspective avec le paragraphe suivant :


(62398 enfants instruits en famille au 24 novembre 2020, contre 47671 au 7 octobre 2020).

Etude d'impact - page 211

Un tableau récapitulatif permet d'y voir plus clair.


2018-2019 2020-2021
au 07.10.2020 au 24.11.2020
Enfants instruits à domicile 35 965 47 671 62 398
Enfants en CNED réglementé 16 957 16 737
Enfants instruits en famille 19 008 30 934 45 661
Enfants instruits en famille (3-6 ans exclus) 19 008 [ 19 410 ]* 28 652
* estimation obtenue par proportionnalité sur la dernière colonne.

Dans l'étude d'impact les chiffres de la première ligne sont comparés pour afficher une augmentation de 73,5%. Pourtant une grande partie de cette augmentation est mécanique car cela compare les enfants de six à seize ans de 2018 à ceux de trois à seize ans de 2020. En effet en 2019, l'abaissement de l'âge d'instruction obligatoire à trois ans a engendré des déclarations inexistantes auparavant.

Pour avoir une idé de l'évolution réelle des chiffres il faudrait comparer le chiffre encadré en bas à gauche avec celui entre crochets que le gouvernement ne fournit pas (pourquoi d'ailleurs ?). Ceux-ci sont alors comparables puisqu'il s'agit des enfants âgés de six à seize ans dans les deux cas.

Nous sommes donc réduits à comparer les deux chiffres encadrés, qui indiquent une augmentation de 50,7% comparée à celle annoncée.

Par ailleurs ces chiffres soulèvent d'autres questions. Entre le 07.10.2020 et le 24.11.2020 il y a eu selon l'étude 14727 déclarations supplémentaires (47,6% d'augmentation). Toutes les familles qui avaient fait le choix d'instruire en famille avant la rentrée 2020 ont dû faire leur déclaration pour celle-ci et doivent donc faire partie des chiffres du 07.10.2020. Cette augmentation provient-elle du contexte sanitaire et des protocoles scolaires afférents qui ont incité les parents à recourir à ce mode d'instruction le temps que la crise passe ? Dans tous les cas, cette méthode permet d'afficher une augmentation plus importante, tout comme le fait de comparer les chiffres avec deux années d'écart plutôt qu'une seule.

On peut aussi remarquer qu'une mesure annoncée le 02 octobre 2020 se base sur des chiffres qui n'existaient pas à l'époque et sont soudainement disponibles le 24 novembre.

Enfin, et c'est presque le point le plus important, il y a une confusion permanente entre enfants instruits à domicile et en famille. Certains enfants sont instruits à domicile via le CNED réglementé après accord de l'académie. Ce cas n'a rien à voir avec l'instruction en famille et le cadre légal est différent. Conserver la possibilité de demander le CNED réglementé ce n'est pas préserver l'instruction en famille !



Ces enfants ne vont pas au CNED. Parfois, ils ne reçoivent aucune éducation. Mais ils vont dans des structures qui ne sont nullement déclarées. La semaine dernière, nous en avons encore identifié une en Seine-Saint-Denis. Des structures très simples, des murs, presque pas de fenêtres. Les enfants qui arrivent à 8h chaque jour, qui repartent à 15 heures, des femmes en niqab qui les accueillent. Et lorsqu'on les interroge, des prières, certains cours, voilà leur enseignement.

Emmanuel Macron - Les Mureaux 02.10.2020


[...] qu'une petite fille aille, voilée de la tête aux pieds, à 3 ans, dans un hangar, dans une école clandestine, avec des parents qui ont dit : non, non, en fait, on fait l'instruction en famille, alors que, d'ailleurs, en réalité, ce n'est même pas en famille que ça se passe dans beaucoup de cas, c'est dans des structures totalement informelles et totalement contraires aux droit d'un enfant.

Jean-Michel Blanquer - BFMTV 8.12.2020


Le gouvernement a beaucoup utilisé cet exemple de la petite fille voilée allant dans une structure illégale. Il y a deux cas de figures possibles.

1° La petite fille n'est pas déclarée en IEF, et l'article 21 ne changera rien.

2° La petite fille est déclarée en IEF et la loi existante n'est pas respectée.

Dans ce deuxième cas de figure, puisqu'il y a eu déclaration, l'académie doit effectuer un contrôle qui valide qu'il y a bien une instruction permettant d'atteindre les compétences du socle commun à 16 ans. Ce contrôle doit permettre de déceler que ce n'est pas le cas dans cette situation et donner lieu à un signalement (IA-DASEN, procureur de la République, CNAPN, CPRAF suivant les doutes).

Il y a alors mise en demeure de scolarisation sous quinze jours, et les parents sont passibles des sanctions pénales suivantes : un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende.

Les dispositions légales actuelles permettent de régler les situations présentées dans les médias depuis le 2 octobre 2020.




3. Restriction d'une liberté : nécessaire, proportionnée, adaptée ?


Aujourd'hui, l'instruction en famille est une liberté basée sur un modèle déclaratif. L'article 21 prévoit de modifier cela en régime d'autorisation : l'interdiction serait la règle.

Pourtant dans un état de droit, la liberté doit rester la règle et la restriction, l'exception.


Certaines inspections ont ainsi mis en évidence les lacunes dune part non négligeable des enfants instruits à domicile (10 % des enfants contrôlés présentent des lacunes majeures).


Des contrôles d'accueils collectifs de mineurs [...] ont également mis en évidence l'existence d'écoles de fait : depuis la rentrée scolaire 2020, dans le département de la Seine-Saint-Denis, deux établissements d'enseignement illégaux ont été découverts à l'occasion de contrôles organisés par les services de l'Etat.

Etude d'impact - page 208


Difficile de justifier la nécessité et la proportion de l'article 21 avec ces chiffres.

Retirer une liberté à 90% de ceux qui l'utilisent pour 10% de "cas problématiques" ?

Retirer la liberté de 45 661 enfants partout en France pour deux écoles de fait en Seine-Saint-Denis ?

L'article 21 est-il adapté ?

Peu probable étant donné qu'il vise les familles respectueuses de la loi qui doivent se déclarer et être contrôlées (avis favorable à 90%) annuellement !




4. Des propositions ?


1° Une meilleure information des élus locaux sur l'IEF et leur rôle.

Améliorer les échanges entre l'Education nationale et les familles.

Accompagner des personnels qui inspectent les familles : on n'inspecte pas familles et professeurs de la même façon. Le vademecum est une bonne étape.

4° Si c'est la croissance des alternatives à l'école publique qui inquiète, se questionner sur l'origine de celle-ci (classes chargées, classement TIMSS 2019, étude DEPP 2019 sur la lecture en JdC, pédagogies alternatives).

5° Etre dans l'échange plutôt que la coercition.

6° S'inquiéter des 100 000 jeunes pour lesquels l'école est inaccessible.

7° Appliquer la loi actuelle.

Supprimer l'article 21, non-nécessaire, disproportionné et inadapté.



La forte croissance de l'instruction en famille rend enfin les conditions de contrôle de plus en plus complexes, compte tenu des moyens disponibles et de l'expertise nécessaire.

Etude d'impact - page 210


Est-il acceptable de pallier un éventuel défaut de l'Etat dans ses missions par la suppression d'une liberté ? Pas en France, si ?